Desequilíbrio tributário faz governo perder R$ 200 bi anuais

No momento em que o governo trava batalhas no Congresso Nacional e no Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a cobrança de impostos, aumento de arrecadação e justiça tributária, um estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), órgão subordinado ao Ministério do Planejamento e Orçamento, aponta que discrepâncias permitidas nas regras de cobrança de impostos fazem com que o governo deixe de arrecadar, anualmente, mais de R$ 200 bilhões.

O documento Ineficiências e Iniquidades do Imposto de Renda: Da Agenda Negligenciada para a Próxima Etapa da Reforma Tributária, é do pesquisador da Diretoria de Estudos e Políticas Macroeconômicas do Ipea Sérgio Wulff Gobetti, cedido à Secretaria de Fazenda do Rio Grande do Sul.

Gobetti explica que o estudo se propõe a mostrar que “iniquidades perpetuadas” nas regras de cobrança de impostos geram ineficiência econômica, além de enfraquecer o princípio da progressividade, isto é, ricos pagarem mais que os pobres, proporcionalmente.

O estudo, disponível no site do Ipea, fomenta o debate sobre justiça tributária enquanto tramita na Câmara dos Deputados o projeto de lei (PL) que isenta do Imposto de Renda (IR) quem ganha até R$ 5 mil e prevê tributação mínima das altas rendas, pessoas com rendimento superior a R$ 600 anuais.

No STF, foi parar uma discussão sobre decreto do governo que aumenta a alíquota do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), após o Congresso ter derrubado a medida, alegando que o esforço para adequar as contas públicas deve ser feito por meio de corte de gastos.

Regime tributário

Uma das principais críticas apontadas pelo estudo é a diferença entre os regimes de tributação do lucro empresarial, o Simples, lucro presumido e lucro real.  

O Simples Nacional é direcionado a micro e pequenas empresas que faturam no máximo R$ 4,8 milhões anuais. O lucro presumido é para empresas que têm como limite uma receita de R$ 78 milhões. O regime lucro real se aplica a todas as demais empresas.

O Simples e o lucro presumido são regimes optativos. Essas empresas pagam Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) não proporcional ao seu lucro, mas ao seu faturamento.

A diferenciação dos regimes é uma forma de incentivar e simplificar negócios menores mas, segundo Gobetti, “houve desvirtuamento do propósito”, o que permite injustiças tributárias a partir do momento em que o sistema perde o vínculo com a real capacidade contributiva de cada indivíduo. 

“Entre os proprietários de micro e pequenas empresas, há pessoas com capacidades contributivas muito diferentes. Duas ‘pequenas empresas’ de igual faturamento podem revelar graus muito distintos de remuneração e de capacidade contributiva dos respectivos sócios completamente distintos”, aponta o estudo.

Para Gobetti, a proposta não é eliminar o regime simplificado, é resgatar a vocação original, tentando proporcionar simplificação e não uma vantagem. 

“Essa vantagem beneficia menos o empresário empreendedor, aquele que está investindo, se arriscando. Estou beneficiando o menos empreendedor, aquele que investe menos e lucra mais”.

Lucro menor

Outra falha, segundo o autor do estudo, é que empresas podem buscar brechas para fazer com que o lucro presumido seja bem menor que o real.

“Na atualidade, muitos conglomerados são formados por empresas que estão enquadradas no lucro real e outras no lucro presumido. E há evidências de que por trás dessa organização empresarial existe uma estratégia de alocar o máximo de custos nas unidades submetidas ao lucro real e, por outro lado, registrar o máximo de faturamento possível nas unidades sujeitas ao lucro presumido. Assim, por meio de uma divisão artificial de custos e receitas entre empresas do mesmo grupo, consegue-se minimizar o pagamento de impostos”, explica.

O técnico do Ipea aponta que o percentual médio de presunção do lucro é de 15,8%, enquanto o percentual médio efetivo aferido pela Receita Federal foi de 30,4% entre 2015 e 2019.

Gobetti estima que a diferença entre o imposto devido e o imposto teórico representa a renúncia de receita decorrente da política tributária especial, e totalizou em 2019, ano mais recente do cálculo, mais de R$ 200 bilhões, sendo R$ 87,7 bilhões para o Simples e R$ 115,9 bilhões para o lucro presumido.

O pesquisador conclui que, assim como diz o jargão da economia, “não existe almoço grátis”, isto é, alguém tem que pagar pelo benefício. Nesse caso, “quanto mais tratamentos favorecidos forem mantidos para certos bens e serviços maior teria de ser a alíquota do Imposto sobre Valor Agregado (IVA, novo imposto previsto na reforma tributária) sobre os não favorecidos para manter a arrecadação atual”.

“Uma alíquota mais baixa e uniformemente aplicada ou com menos exceções e discrepâncias do que temos hoje seria extremamente positiva para a competitividade da economia brasileira”, avalia Sérgio Gobetti.

Dividendos

Outro ponto destacado pelo pesquisador é a não tributação de dividendos, a fatia do lucro que as empresas distribuem para os acionistas. No Brasil os dividendos não são alvo do IR. Gobetti sugere que tributar esse valor tornaria o sistema de cobrança de impostos mais progressivo e permitiria compensações de forma a diminuir tributos em cima das empresas, melhorando o ambiente de negócios, inclusive atraindo investidores estrangeiros.

“Pode proporcionar mais competitividade à economia brasileira e maior progressividade ao Imposto de Renda, ao transferir o foco da empresa para o acionista”, defende o autor do estudo.

Segundo a pesquisa, dos 38 países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), conhecida como clube dos países ricos, por reunir as economias mais desenvolvidas do mundo, apenas Estônia e Letônia mantêm a isenção dos dividendos. O Brasil é candidato a entrar para a organização.

Gobetti alerta também para que, caso o país decida tributar os dividendos, sejam pensadas formas de evitar que as empresas encontrem outros meios de distribuir recursos aos acionistas, assim como acontece atualmente pelo chamado juros sobre capital próprio (JCP). Com o JCP, a empresa distribui valor ao acionista como se fosse uma despesa, ou seja, são deduzidas do lucro tributável.

De acordo com o estudo do Ipea, o efeito fiscal do JCP foi uma perda de receita da ordem de R$ 24 bilhões em 2023.

Para ilustrar o efeito de concentração de renda, Gobetti aponta que a renda apropriada pelo 1% mais rico cresceu de 20,5% para 24,4% nos últimos 6 anos. Desse aumento de concentração, 88% foram “abocanhados” pelo 0,1% mais rico.

“O lucro das empresas cresceu muito, então podemos imaginar que passamos para um novo patamar de concentração de renda”, avalia Gobetti.

Petróleo

O pesquisador da Diretoria de Estudos e Políticas Macroeconômicas aproveita o estudo para sugerir uma forma de aumentar a arrecadação de um setor específico da economia, o petrolífero, descrito por ele como de “obtenção de lucros extraordinários”. 

Gobetti aconselha que haja uma cobrança extraordinária adicional quando o preço do barril de petróleo encostar na média histórica de US$ 70. Ao longo de 2025, o petróleo tipo Brent tem sido negociado em um intervalo de US$ 64 e US$ 75.

Segundo ele, na faixa de US$ 45 e US$ 57 por barril, as companhias do setor obtêm “retornos atrativos”, de pelo menos 10% sobre o capital investido. Ele aponta que poderia haver a cobrança adicional a cada patamar de alta do petróleo, com a alíquota variando de 10% a 20%.

“Com o preço internacional em torno da média histórica, o ganho de receita seria moderado, em torno de R$ 8 bilhões anuais, mas em situações extremas, como a de 2022, com Brent a US$ 100, o ganho poderia chegar a R$ 40 bilhões”, calcula.

Para ele, essa cobrança adicional “não eliminaria o ganho extraordinário dos investidores em momentos de alta do preço do petróleo, mas apenas capturaria uma pequena parte desse lucro extraordinário”.